7月6日深夜，广州人民南路的人行天桥上，一名流浪男子入睡。南都记者黎湛均摄

7月6日，广州市救助管理站中心，一个男孩静静地看着窗外。

　　晚上8点半，捡了3小时瓶子的小鱼疲惫地回到广州市天河区五山桥底的“家”。他一屁股陷进旧沙发，迅速扒拉起一个盒饭，老宁光着膀子，捧着方便面从另一侧桥墩下凑过来。

　　老宁脚下是一片5平方米左右的水泥锥，倒立的椎体仿佛张开的狼牙，中间有着被敲掉的豁口。比他们更早栖身桥底的水泥锥是当天网络上的热门话题，也陆续在深圳、南宁等地天桥下出现。

　　2003年一个春夜，广州街头，比小鱼小1岁的湖北青年孙志刚因强制性收容被打死，直接导致收容遣送办法废止，政府向流浪乞讨人员伸出一双名为“救助”的大手。

　　实施9年来，救助管理办法频频遭遇新问题，救助、疏导和安置如难解的疙瘩缠绕在城市管理、底层人群权利和社会福利制度衔接等宏大话题之中，许多救助站也在老难题新现象层出的纠结中，渴望政策更多支持以及法律上的明晰。

　　钻了空子

　　流浪乞讨人群对救助办法不了解，对旧工作人员不信任，是广州市救助站站长徐福宪和他的同事最初遇到的最棘手问题。

　　徐与新的救助管理办法同时上岗，“那时全国各地都在摸索，没有具体做法，直到2005年广州街头流浪乞讨人员开始了真正的爆发期”。

　　五山桥底的中年男人“大广西”，就在那时感受到了救助之手的温度，被小偷洗劫一空的他，从救助站得到3包方便面，还有一张广州到南宁的车票。

　　按照民政部的救助细则规定，符合“因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”的城市生活无着流浪乞讨人员，在如实提供身份等信息后，会得到一般不超过10天的免费食宿安排，返乡没有交通费的，由救助站发给一张车票或船票。

　　“由收容遣送到救助管理，体现着政策的进步，但政府的操作还是比较机械，也没有达到一个很好的救助效果”，广州大学公共管理学院副教授汤秀娟观察说，这种救助方式催生出名为救助实则骗票的“跑站”和以赢利为目的的“倒票”。

　　一张张免费提供的“返乡”车票，把“大广西”送到了任何他想流浪的城市，两年后他完成了除新疆、西藏和北京外的全国之旅。

　　被钻了空子的救助站在2008年实现了全国的救助信息联网，去年3月全国救助联网系统再次升级，增加了指模识别技术，不少救助站建起了“黑名单”防止重复救助。

　　没法去救助站混吃混票，“大广西”开始长驻广州桥下，这片铁路、公路交错的空间，人来人往，有人露宿一夜就消失，有人一住就是五六年，多时有20多人，现住的5个人，都避开水泥锥把旧床垫、破报纸铺在平坦的一侧。

　　过往市民把一撇复杂目光投向他们，或同情或厌恶，或戒备或不解。这是一个边界模糊的群体，在官方的公开信息中，找不到他们的数据。

　　可以佐证这并非一个小群体的数字是，2010年全国民政会议公布上年机构救助和街头救助流浪乞讨人员150万人次，2011年仍有100多万人次。去年年末召开的全国民政工作会议则公布，中央财政首次安排流浪乞讨人员救助专项补助经费10亿元，全年救助100多万人(次)，其中流浪未成年人10多万人(次)。

　　容身之所

　　陆妹是组成这上百万救助人口数字中的一个，她半蜷缩在广州市救助站207宿舍的床上，不停挥手、傻笑。骨龄鉴定患有唐氏综合征的陆妹超过20岁，脂肪厚度为0，身高不到1.4米。

　　陆妹被发现时没有身份线索。五年来，她像物品一样寄存在救助站，经过四五次媒体寻亲无果，仍每天处于被照顾状态，吃15元的伙食、被搀扶着洗澡、大小便……没有记忆，不问前途。

　　未成年人、残障和身患疾病的流浪乞讨人员，是救助站滞留人员的主要构成部分，大多早已找不到回家的路径。

　　目前广州市救助站有118个未成年滞留者，30多个残障儿童“连翻身都不会”。河南省滞留在站内和由救助站付费的有精神问题滞留者达600余人。武汉市救助站每年累积滞留者多达五六百人，少则二三百人，“有重大疾病需要专业医治的送往医院，治好了又重新回来。”

　　根据救助制度，对无法送回的或者找不到家庭的，一般就地安置。

　　全国认可的办法是，救助站与其他部门合作，进行委托临时安置。渠道分为政府买单购买服务，定点安置以及滞留救助站，定点除了精神病院、成人福利院和儿童福利院，还有未成年人保护中心。

　　看似渠道充足，但救助站却认为“远远满足不了需求”。广东省佛山救助站每年安置精神病人200人左右，9年来滞留在精神病院的也有约200人。

　　佛山市救助站陈姓负责人分析，“安置水平取决于当地财政状况，这也是为什么珠三角救助人群多的原因。”

　　“但由于经费、条件和工作人员的不足，送往广东省民政厅救助安置中心或者佛山市福利站的都不过三五个人。”该负责人说。

　　与狭窄的出口相反，救助的入口逐渐放宽。民政部在2004年1月，将被盗被抢等流浪乞讨人员纳入救助对象。实际操作中，救助站还接收部分14岁以上没有亲人的服刑人员子女，以及临时出现的上访人群，救助站成了“大杂烩”。

　　如何“救助”强迫性乞讨人员是目前管理流浪人员问题中最棘手的问题。职业性乞讨人群“城市磕头，回家盖楼”，乞讨中存在装扮残疾人，甚至使用违法犯罪手段，贩卖、租借孩子、逼迫殴打未成年人等。

　　河南省民政厅工作近20年的徐明(化名)介绍，对职业乞讨人员主动救助效果并不理想，最后成功劝返的也就30%。

　　“救助制度后续衔接不上也是流浪乞讨人员不愿接受救助的原因，”汤秀娟解释，“救助对象拿着车票返乡后，当地的救助政策衔接不上，没钱读书还是没钱读书，受到家里虐待还是一样被虐待。”汤秀娟观察，这样的现实导致流浪乞讨人员认为“还不如不接受救助”。