5月23日，民间环保组织自然之友和重庆绿色志愿者联合会提起的环境公益诉讼——云南曲靖铬渣环境污染案，在曲靖市中级人民法院进行了庭前证据交换。这起中国首例由民间环保组织提起的环境公益诉讼案件获得重要进展。

　　虽有曲靖市环保局作为共同原告，但因率先提起诉讼的自然之友和重庆绿联的“草根”性质，这起案件得到多方高度评价，被认为是对中国公益诉讼的发展具有里程碑式意义。

　　在环境问题依然严峻，经济、社会和环境协调可持续发展的诸多机制问题亟待破解的当下，公益诉讼制度的建立已然成为各界关注的焦点。

　　中国公益诉讼制度破冰启程

　　对于云南铬渣污染事件公益诉讼案立案和审理的实践，法律界人士多认为或对正在修订的《民事诉讼法》产生深刻影响。

　　就在该案受理后不到一周，2011年10月24日，提交全国人大常委会第二十三次会议审议的《中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)》首次增加规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关和社会团体可以向人民法院提起公益诉讼。”

　　这条规定标志着中国公益诉讼入法的开始。相关人士评价，关于公益诉讼，无论是诉讼主体的确定，还是诉讼程序的展开，在现行三大诉讼法中都找不到任何痕迹，此次《民诉修正案》对“公益诉讼”内容的规定无疑是一种从无到有的突破。

　　公益诉讼制度的破冰，是国内法制环境变化、公民意识觉醒、政府逐步放开公共事务等多种形势发展的结果。虽在制度建设方面刚刚起步，但中国在环境公益诉讼实践中进行了一些有益的探索，比如建立环境保护法庭。资料显示，目前全国共有16个省(直辖市)设立了61家环保法庭，以环保审判庭、独立建制的环保法庭和环保合议庭3种模式存在。同时，有相关的地方性、部门性规定出台，无锡市发布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》;昆明市多部门联合发布了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》。

　　自然之友相关人士称，此次铬渣污染事件诉讼被受理，与云南有环保法庭不无关系。

　　公益诉讼制度建立是一个体系化的过程，目前还存在许多争议性问题有待逐步解决。西南政法大学应用法学院副教授陈亮以公益诉讼和环境执法为研究领域，他对《中国新闻周刊》表示，“今后公益诉讼立法肯定要出来，但是出来的条文能具体到什么程度不敢说，因为很多理论还没有达到大家都满意的共识。”

　　这次《民诉修正案》只提到了“环境”和“消费者合法权益”两个公益诉讼领域。陈亮认为没有必要区分民事公益诉讼和行政公益诉讼，应把所有公益诉讼统一纳到民事诉讼法当中来解决，比如还有对国有资产流失的公益诉讼和纳税人公益诉讼等。

　　修正案中对起诉主体的规定则是目前关注的焦点。中国的民事诉讼法规定诉讼主体必须“与本案有直接利害关系”，也就是说，将“社会团体”纳入公益诉讼的主体，是对既有民事诉讼模式的发展，这点得到普遍认可。清华大学NGO研究所副所长贾西津对《中国新闻周刊》说，这个规定对社会组织“参与公共事务提供了一个新的途径”，“有利于NGO更加制度化地去衔接公民和法律，它会提供一个模式，将更多的事情纳入到公益诉讼这个范围里面”。

　　同时，这个规定关于“社会团体”的表述也引起很多争议。贾西津表示，它的“意图很好”，但是最终出现一个什么样的结果，取决于它的表述在现行相关规定中如何被界定。“如果将社会团体理解为民政部门注册登记的社会团体，那就相当明确的说自然之友以及大多数民间NGO，从法律上讲不算‘社会团体’，没有起诉资格。”

　　更多的质疑则集中在，这次公益诉讼入法并没有提及公众的起诉资格。

　　陈亮认为，“以美国、澳大利亚、加拿大，以及亚洲的孟加拉、印度和巴基斯坦这几个国家来看，真正的环境公益诉讼，除了社会团体以外，主要还是公众，因为公众存在于社会的各个角落，可以及时发现问题。”他表示，目前这个规定“有点滞后”，“公益诉讼的原告，除了检察院、环保组织以外，应该给公众留一席之地”。

　　这条有争议的原则性规定是中国公益诉讼的制度起点，从目前各方的反应来看，关于诉讼主体资格的权衡和界定，无疑是未来公益诉讼制度建立无法回避的基本问题。

　　责任?权利?——谁来提起公益诉讼

　　4月25日，《民事诉讼法修正案》提交全国人大常委会第二十六次会议二次审议。全国人大法律委员会称，已将初次审议稿中关于公益诉讼条款的“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”。

　　这个改动在表述上更为明确，但在公益诉讼资格的问题上并没如法律界和民间所期望的那样走得更远。甚至更加谨慎。

　　那么，在目前中国，到底该由谁来提起公益诉讼?公益诉讼主体资格会对公益诉讼制度的建立和公益诉讼实践产生什么样的影响?

　　多次参与民事诉讼法起草与修改的民事法学专家、中国人民大学法学院教授江伟在对媒体解读草案时表示，在其他国家个人也可以提公益诉讼，目前中国未规定，主要是对个人提公益诉讼有点拿不准，担心个人会滥用这个制度。同时他认为，允许个人提起公益诉讼非常重要。

　　出于对滥诉的担忧，公众个人的公益诉讼资格暂被排除，而对于列入起诉主体的社会团体，也有言论表示可能导致滥用权利。贾西津认为，社会团体公益诉讼出现高峰的可能性基本不存在，“现在的登记门槛是一个瓶颈，公益诉讼根本就是在瓶底，本身压力就不大，诉讼不是简单的敲敲门就行，需要有专业性、精力和认知，大家怎么会突然间都去诉讼呢?”

　　公益诉讼名人郝劲松不久前对媒体表示，“能提起公益诉讼最有力量的是公民群体，把公民排除在外，万一社会团体和法定机关不起诉那怎么办，公民的权利谁来保护?”

　　陈亮认为，将公民纳入公益诉讼主体不仅必要，也有利于对公益诉讼与其他诉讼划分清晰的界线，便于制度建设。他表示，类似于郝劲松状告火车上用餐没有发票的诉讼，虽然是带有公共利益的诉讼，但在法律上还是属于私益诉讼。只有在公益诉讼的规定中明确了公民的起诉资格，才能真正推动公益诉讼制度的建立。

　　虽然环保法庭的设立产生了一定推动作用，但是中国环境公益诉讼的实践仍然极大受制于“谁来提起公益诉讼”这个悬而未决的问题。那些以公益闻名的个人诉讼案例只是在社会效果上具有一定的公益性，与法律实质和制度建设无关;而在现实中社会组织发起的公益诉讼也罕有立案。目前公益诉讼有过成功案例的社会组织仅有中华环保联合会，而它受环保部主管，具有官方背景。日前在接受电视采访时，该会环境法律中心督查诉讼部部长马勇表示，环境公益诉讼目前还在探索阶段，要把诉讼风险降到最低，原告是合法的并且有官方背景，这对法院来讲非常必要。

　　对于《民诉修正案》的公益诉讼新规，在肯定之余，公开发表观点的学者、专家多数认为，公民不应排除在公益诉讼资格之外;检察院没有权力垄断诉权，公益诉讼是诉权多元化的必然结果;社会组织和公民的公益诉讼权利是社会自我保护机制的内在要求;放开原告资格不会造成滥诉。

　　具体到环境公益诉讼，陈亮说，“强调公共参与，这是环境法的基本原则，公益诉讼实际上是公众参与环境公共利益保护的具体途径。”“行政部门是公共利益的代理人，在这个委托代理关系当中，作为委托人的公众和作为代理人的环保机关，可能存在信息不对称、代理人道德风险等等问题，单靠行政机关来保护环境公共利益不大现实，多年的实践也证明是不可能的。”公益诉讼也就成了公众的责任，同时也是他们维护公共利益的权利。

　　公益诉讼主体问题的实质是对政府、企业及公众等在公共领域中关系处理机制的考量。那么，公益诉讼需要建立怎样的机制，才能有效处理政府、企业和公众的角色与关系?

　　公益诉讼：可持续发展的机制博弈

　　4月27日，国家海洋局宣布蓬莱19-3油田溢油事故海洋生态损害索赔“取得了重大进展”，康菲石油中国有限公司和中国海洋石油总公司将支付总计16.83亿元赔偿金。该起溢油事故的官方索赔暂告了结。

　　这种富有中国特色的以协商代替诉讼的方式和结果，让一直关注和参与的众多法律、公益人士产生不少异议。一如当初国家海洋局宣布启动诉讼程序时引起“为何不采取效率更高的行政手段”的质疑。

　　对于行政部门救济公共利益，相关领域的专家大都不建议采用诉讼方式。

　　陈亮认为，行政部门放弃既有的行政手段是对制度的浪费。更重要的是，很多公益诉讼本来就是针对行政机关不作为的。“在国内，发生一个重大的环境污染案件之后，往往有环保机关首先站出来辟谣，站在污染企业的一边，这里就可能存在执法部门被执法对象所收买的过程。引入公益诉讼机制是让它与行政机制有竞争”，所以在这种情况下，行政部门不可能作为原告。

　　在云南铬渣环境污染案中，曲靖市环保局被列为原告，据悉很大原因是自然之友为了立案和调查取证的顺利进行。中国政法大学环境资源法研究所所长、教授王灿发日前在就该事件进行的电视采访中表示“曲靖应该算是一种特例”，他认为，民间组织提起公益诉讼，无论是否以相关行政部门为被告，双方都不大可能联手。

　　贾西津认为，民间组织参与公益诉讼的法律过程“是一个博弈的过程，也许只改变了一点，但其实涉及到方方面面”。但是，“公众关注公共事务是为政府排忧解难，而且法律界定的是底线，不是择优，在法律层次上解决事情，是好的选择，所以担心大家用法的途径解决公共利益诉求完全是不恰当的认知。”

　　“公众通过公益诉讼对环境的保护，是对以行政手段保护环境的一个有益补充，”陈亮说，“而且这不单单是个有益的补充，它还是对环保主管部门的监督，我并不觉得这两种‘保护’之间有什么主次之分。”

　　对于民间组织和公众提起公益诉讼可能面临的动力、经费、周期及私益等方面的问题，陈亮根据国外公益诉讼经验，提出了一些解决办法。他认为，可以建立公益诉讼激励机制，从公益赔偿中拿出一定数额对原告给予奖励;与私益诉讼不同，公益诉讼一旦启动，必须强制判决、强制执行，防止公益诉讼代表人和被告之间合谋损害公共利益;应根据环境侵权的特殊性，在最终判决结果出来之前，对已确定的部分先予赔偿，以免判决过程漫长而不能保证赔偿及时反映损害结果。

　　华侨大学法学院副教授刘超是环境法领域的青年学者，他对《中国新闻周刊》表示，“环境公益诉讼是环境法律制度发展的内在需求，当环境公益受到侵害时，公益诉讼是对造成损害的一种救济、矫正和补偿的实现机制。”

　　刘超认为，对于目前的环境问题，应该理性地分析，有哪一些环境问题和危机，我们是不能忍受的，需要完善制度，改进操作手段去解决;而那些因为经济发展的现实需求所产生的环境问题，在宏观背景下发生的人与环境的矛盾，我们需要通过整个社会治理的角度，从各个方面综合去努力才能够实现。

　　环境公益诉讼是目前公益诉讼的一个主要领域，中国经济社会发展的利益博弈在其中有较为集中的体现。公益诉讼制度的建立和发展将为中国的环境保护等公共事业和可持续发展提供一个重要的途径。(郑利文)