制度之弊

　　究竟是什么妨碍了农民财产权利的实现呢？正如国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松所指出的，城乡二元分割格局是我国土地制度的核心症结，也是一系列问题的根源。他将我国现行土地制度核心内容概括为三个关键词：二元分割、政府垄断、非市场化配置。

　　当前，城市土地和农村土地采取不同所有制。城市土地属于国有，地方政府享有城市建设用地的处置权、出让权和收益权。农村土地则是农民集体所有，农户拥有土地使用权、收益权和转让权，但是在农地转为非农用时，农民的土地权利在获得原用途的若干倍数补偿后即告丧失。

　　据国家统计局2013年初发布的统计数据显示，2012年底中国农村全年农村居民人均纯收入为7917元，而“财产性收入”和“转移性收入”在农村居民收入中占比不足8%，远低于城镇居民水平。

　　中国农业经济学会副会长、清华大学中国农村研究院首席专家、博导刘奇在接受半月谈记者专访时表示，农村集体土地和城市国有土地都是公有制性质，但二者处于不平等的地位，国有土地享有比集体土地更多的权利，城乡土地市场被人为隔离，由此形成国有土地市场和集体土地市场两套市场体系。

　　刘奇告诉半月谈记者，国有土地与集体土地的最大的权利差异表现在使用权上，集体土地想进入市场必须通过国家的征用方式转变为国有土地后，再由政府划拨、出让及招拍挂给用地单位。这样一来，城市土地市场供给由地方政府通过征收农地形成独家垄断。

　　政府垄断土地市场，直接导致农地产权交易无法按经济规律进行。刘奇说，政府垄断的土地市场化水平远远低于劳动力、资金、生产资料等要素市场化水平，极易滋生各种不法“套利”行为。

　　根据有关专家测算，在征地过程中，农民的补偿金额仅占土地收益的5%～10%，村级集体占25%～30%，政府占60%～70%。政府完全控制土地进入非农建设使用的进出阀门。低价征地，高价出让的土地差价，成为不少地方政府土地财政的主要来源。

　　与此同时，土地权利“二元化”造成农地权利不完整，极大地限制了农民市民化过程，更使得我国的“人口城镇化”明显滞后于“土地城镇化”。

　　刘奇坦言，现有的制度设计使得大批转移在外的农民既不愿放弃承包土地，也不能有效地处置住房和宅基地，往往形成劳务输出地区的耕地粗放经营，大量的住房空闲。有人形容这种现象为“两只老鼠”，农民把家里的房子留给老鼠住，到城里租住只有老鼠才住的房子。这种“两栖型”人口流动造成极大浪费。

　　刘奇认为，在农地征用过程中，一些农民失去生存保障的土地，却无法享受与城市居民同等的社会保障权利，成为边缘群体。同时，由于目前对农民补偿方式简单，技能培训和就业扶持不够，失地农民从村民向市民的身份转换难以完成。

　　针对此，前不久召开的中央城镇化工作会议要求“推进农业转移人口市民化”，明确强调“努力提高农民工融入城镇的素质和能力”。

　　分配之利

　　农民财产权益包括农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。当前的农地改革直接针对农村“三块地”（承包地、集体经营性建设用地、宅基地），让土地权益释放红利，让财产性收益给农民带来实惠。

　　北京大学国家发展研究院综合课题组分析指出，农村土地一旦确权进入市场流转，农民可以成为投资者，利用市场化机制对土地实现资源配置，从而创造出更多财富。

　　关于承包地，《决定》明确提出，要稳定农村土地承包关系并保持长久不变。在原来的占有、使用、流转、收益等权益的基础上，再赋予农民对承包经营权的抵押、担保的权能。承包经营权抵押的客体是土地经营权，不是承包权。

　　刘守英说，此次三中全会《决定》实际是把法定“农地承包经营权”分成了两个权利：一是农地承包权，这是与集体经济组织成员相关的权利；二是农地经营权，是用以抵押和转让而获取收益的权利。

　　今后，农民可利用承包经营权获得金融支持。而“允许农民以承包经营权入股，来发展农业产业化经营”，意味着农户与农户、农户与其他主体之间可通过土地股份化实现联合，推进农业产业化。

　　对于农村集体经营性建设用地，国土资源部副部长胡存智表示，将借鉴国有建设用地管理经验，抓紧研究建立农村集体经营性建设用地流转制度，将农村集体经营性建设用地交易纳入国有建设用地市场等交易平台。

　　对于宅基地，《决定》提出，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。根据测算，我国农村的住宅存量庞大，2010年为210亿平方米，略高于同期城镇住宅存量，即使考虑到这些农村住宅多属自建、价值较低，210亿平方米的存量住宅已经是一笔规模极为庞大的存量资产。

　　中国社科院农村发展研究所研究员党国英表示，通过破除农房交易范围的限制，可以盘活巨量的“沉睡”资本，这将为新型城镇化释放巨大的红利。他认为，通过交易可实现农村资源资产化，将过去实现不了价值的资源进行变现，让一些想进城、有出路的农民能够带着“第一桶金”离开农村。

　　《决定》还提出，“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。”这意味着一方面土地市场去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间；另一方面要改变国家、集体、个人之间分配不合理的格局，在征地环节将会提升农民在土地增值收益中的比重。

　　国务院发展研究中心农村研究部副部长刘守英指出，过去，大多数农民并没有得到集体资产价值上涨的好处，主要原因是集体资产被少数村干部私自、不规范地处置和交易。建立农村产权流转交易市场后，农村承包地、宅基地、林地、集体资产等，就可以在交易市场上公开、公正地交易。这将让农村土地和集体资产有一个合法实现财产价值的渠道，保证农地的财产价值不被少数人吞掉，让集体资产在阳光下交易，让集体组织成员公平分享。（记者 许中科 姜刚 郭远明 周强）