河南省中国特色社会主义理论体系研究中心 执笔人：马珺  201500023

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。其中，农村宅基地使用权是具有浓厚中国特色的制度，进城落户农民如何有偿转让宅基地使用权目前在我国还存在不少理论争议、认识分歧和制度障碍。如何依法推进“十三五”期间进城落户农民宅基地使用权有序流转，急需我们加强研究、提出对策，进一步完善相关法律制度。

　　一、“十三五”期间进城落户农民宅基地使用权流转的现实需求

　　近年来随着我国户籍制度改革的推进、农村大量剩余劳动力的出现，以及市场经济发展对人力资源自由流动的促进，我国连续多年出现以“农民工进城落户”为典型的大规模人口转移。“十三五”期间城镇化建设的加快、城市对劳动力需求的急剧增长，预计将有更多农民涌入城镇定居落户。2014年7月30日国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），也是为了适应市场主体在市场经济中对住所的自由选择，其目的在于合理引导农业人口有序向城镇转移、合理引导农业转移人口落户城镇。农业人口在落户城市后会出现常住化趋势，根据相关资料的统计，东部发达地区大量农民在城市购房。 大多数农村农民进城后，对农村土地的依附性越来越弱，农村宅基地势必闲置。在人口流动不可避免的情况下，再将农村农民束缚于土地之上，显然不合理也不可能，农民处分掉农村闲置的宅基地是进城农民的最终必然选择。另一方面，农民落户城镇后，资金短缺、融资渠道窄仍然是影响其在城镇自谋职业的主要瓶颈。现实中许多农民把大部分资金和积蓄都投在了住宅建设上，农民的宅基地使用权以及其上的房屋如果不能作为抵押物获得融资、不能自由转让，其房产的价值就大打折扣。农民是否真正带着财产权进城，在很大程度上决定着农民进城的态度和现实选择。 如果农民在农村的土地财产不能成为一种可以变现的财富，就势必成为农民顺利进城的一个束缚。

　　然而，目前我国法律法规严格限制农村宅基地使用权的流转。2004年10月21日国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》第2条第10款规定，“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”虽然我国《土地管理法》第2条第3款规定，“土地使用权可以依法转让。”但是这一条文所指的土地使用权仅限于设立于国有土地之上的建设用地使用权。比如依据我国《担保法》第37条的规定，宅基地使用权不能用于设定抵押。我国法律虽未禁止农村房屋的转让，但农村宅基地使用权的单独流转却被禁止。而且在实践中宅基地使用权随同房屋所有权一起转让时，必须转让给本集体经济组织的其他成员，且受让人符合取得宅基地的条件而没有申请取得宅基地。 这种转让实在是很难有合适的受让人。实践中，进城农民受经济利益的驱动、现实需要的逼迫，形成了流转需求和隐形的流转市场，由于无法可依这种交易给农村用地的宏观调控、监管带来许多困难，严重影响了农村土地市场健康有序的发展。农村宅基地使用权流转的“隐形交易”，就留下诸多法律纠纷的隐患。据北京市大兴区房管局统计，该区2004年1～8月发生的关于宅基地的诉讼案件占土地行政诉讼案件的81%；据大兴区人民法院统计，该院2004年1～10月共受理宅基地诉讼案件35例，占总受理案件的48%。

　　“农民离开土地到城市工作和生活是大多数发达国家走过的路程。” “十三五”期间，我国要逐步实现市场经济中人力资源的自由流动，而现行农村宅基地使用权制度，已成为农民进城时“弃之可惜、变现无门”的一个鸡肋，这种现状需要依法改变。

　　二、“十三五”期间依法推进进城落户农民宅基地使用权流转的可行性

　　我国现行法律严格禁止农村宅基地使用权的流转，源于我国农村宅基地使用权在制度形成之初，承担了满足农村居民住房需求的社会保障功能。我国在计划经济时代的很长一段时间内，在城市根据职级和工龄实行住房分配政策，在农村则实行住宅建设用地（宅基地）由集体供应、房屋由农民自建的政策。其出发点是为了满足在土地集体所有的前提下农民在建造房屋时使用土地的需求。我国的宅基地在实践中也是由农村集体经济组织给予成员的一种“福利品”——宅基地使用权基本上由农民无偿取得，按照统一标准“一户一宅”公平分配，只有农村集体经济组织的成员才能申请宅基地。农民所享有的集体经济组织成员资格的认定，在实践和理论中主要以具有本农村集体经济组织的户籍为标准。“因为在我国户籍是确定公民身份的基本依据。” 基于农村宅基地使用权的福利性和社会保障功能，现行农村宅基地使用权以行政方式配置，依据我国《土地管理法》第62条的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准，作为行政手段配置的宅基地，当然不允许其成为一种市场交换和流通的资源。

　　然而，真正意义上的社会保障是国家依法建立的一种对市场竞争中弱者的保障机制，是对特殊困难人群的一种帮助。目前我国农村现代意义上的社会保障体系正在逐步建立，比如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》就提出：全面实施城乡居民大病保险制度。户籍制度改革的一个重要措施也是全面推进社会保障体系建设，国务院2014年《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，不断扩大基本公共服务覆盖面。不管是对于进城农民还是仍旧居住在农村的农民而言，在社会保障逐步完善的情况下，宅基地的生活保障功能已没有存在的空间，完全应退出历史舞台，宅基地也不应该再作为一种集体经济组织的内部福利品存在。如果宅基地不需要再承担社会保障功能，剥离其福利品性质，那么宅基地也就恢复其作为土地原有的财产属性、商品属性。对农民来说，土地不仅是一种生产性要素，更是一种财产性要素。 作为一项财产，宅基地肯定要在市场中流动。

　　市场经济中只要社会对某种资源有需求，该资源就具有交换价值，就应该成为一种市场中的商品。对农民来说，土地即是一项生存生产的条件，也是一种财产，要由市场来调节供需，让其在市场中依据权利人的意愿流动起来，流转到最能发挥其价值的主体手中。从法理角度看，宅基地使用权在性质上属于用益物权，“是民事主体对宅基地以建筑房屋为目的进行占有、使用、收益的权利，应定性为用益物权。” 农村宅基地使用权作为一种物权，权利人应具有处分权能才符合物权的本质属性，处分权能即表现在农村宅基地使用权的流转上。另外，现代物权法的价值取向已从重视物的“归属”转变到重视物的“利用”，只有承认、允许农村宅基地使用权的自由流转才可以发挥农村宅基地的效益，发挥其作为土地稀缺资源的价值。

　　三、“十三五”期间依法推进进城落户农民宅基地使用权流转的设想

　　“十三五”期间依法推进进城落户农民宅基地使用权流转，就要按照市场经济的规律重构宅基地使用权法律制度。首先，要改变农村宅基地使用权的行政配置模式。计划经济时代宅基地使用权是国家制度安排的一种农民福利，当然不能依据市场的方式来配置，公平的提供社会保障是政府对公民的一种义务和责任，因此在行政分配成为宅基地资源配置的一种模式后，在我国立法和政策上也就不允许其作为一种资源在市场上自由流通。但从本质上讲，宅基地使用权是在农村土地所有权上设立的他物权，农民集体作为土地所有权人，对土地享有处分等支配权能，宅基地使用权的设立也应该由所有权人和他物权人通过民事合同来设立。通过民事行为取得的权益，当事人再处分就不存在法理障碍。

　　其次，应允许非集体经济组织成员有偿取得宅基地使用权。宅基地不再作为一项社会保障、不再作为农民集体的内部福利品之后，宅基地使用权也不应该再局限于只有集体经济组织成员才能取得。就我国整个建设用地土地资源来说，在城乡土地市场进行统一配置，才能实现土地利用的高效率。宅基地作为市场中的资源，应允许所有市场主体有偿取得。在宅基地使用权有偿设立时，只要收益归农民集体所有，且完善农民集体经济组织收益分配制度，并不会损害农民个体的利益。

　　最后，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出不得以农民退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。不过由于农民落户城镇后已不可能再实际行使农村的宅基地使用权，农业转移人口实现其宅基地使用权权益的一个主要路径就是以转让、出租、抵押等形式通过流转变现宅基地使用权。因此，应允许现有农村宅基地使用权通过买卖、出租、抵押、出资、赠与等方式进行流转，流转的对象和范围应不做限制，即可以是城镇居民也可以是农民。为配合宅基地使用权流转，还要完善农村土地登记制度。为规范完善农村宅基地使用权的流转市场，就要建立统一的农村土地登记制度，统一登记范围、登记机构和登记办法、登记条件程序，做好农村宅基地使用权的变更登记工作。